- en studie om kommunernas generella anslag till studieförbunden:

Varför minskar det?

Under lång tid har kommunernas generella anslag till studieförbunden minskat avsevärt. Utvecklingen står i skarp kontrast till de höga förväntningar som finns på studieförbunden – från enskilda medborgare, civilsamhälle, politiker och beslutsfattare. Hur ska man förstå och förklara minskningen av kommunernas anslag? Frågan står i fokus för denna rapport.

Öppna rapport

För studieförbunden är den lokala folkbildningsverksamheten grundläggande. I det perspektivet är det anmärkningsvärt att det är i kommunerna som stödet till studieförbunden har minskat mest, jämfört med stats- och regionanslagen.

3. Bakom beslutet

Neddragningsprocessen. Vad är det som gör att kommunerna drar ner anslagen till studieförbunden? Ett första skäl, som anges genomgående, är besparingskrav. Andra faktorer som lyfts fram är en prioriteringsordning där studieförbunden drar det kortaste strået i relation till barn- och ungdomsverksamheter, bibliotek och lokala föreningar. Det är tydligt att studieförbunden är lågt prioriterade bland kulturverksamheterna över hela landet. Har studieförbunden blivit mindre synliga? Det finns svar som tyder på det. En annan viktig aspekt som skymtar fram är tjänstepersonernas roll i beslutsprocessen.

Ett trängt ekonomiskt läge

En första fråga gäller vad som låg bakom kommunens beslut att minska de generella anslagen till studieförbunden. Det finns en slående samstämmighet i beskrivningen av hur detta går till. ”Besparingskrav” är det ord som bäst sammanfattar processen. Vad som föranleder besparingen har vi inte undersökt närmare, men på frågan om varför anslagen till studieförbunden minskat inleds ofta svaret med beskrivningen av att kultur- och fritidsförvaltningen[1]fått ett sparbeting, som en del i kommunens budget för kommande år:

”Skälet var att kommunen i stort fick en uppmaning om effektivisering i slutet av 2015.”

”Vi fick ett sparbeting på cirka 17 procent på budgeten inom kultur och fritid.”

”Det har gjorts neddragningar i flera omgångar och den största anledningen är att vi har fått besparingskrav på oss.”

Som framgår av citaten skiftar den kommunala terminologin. ”Neddragningar”, ”besparingar” eller ”effektiviseringar”, är begrepp som förekommer, men innebörden verkar vara likartad. Ett trängt ekonomiskt läge gör att kommunledningen fattar beslut som innebär nedskärningar av kostnader.

När ett sparbeting ska fördelas mellan kommunens olika förvaltningar är den bild som framträder att kultur- och fritidsverksamhet ofta drabbas. I första hand värnas kommunens lagstiftade verksamhet. Fokus riktas i allmänhet mot de tre kärnområdena vård, skola och omsorg:

”Vård, skola, omsorg är ju mantrat i de flesta kommuner, även hos oss.”

”Tyvärr är det nästan alltid så att de verksamheter som inte är lagstyrda drabbas hårdast. Så var det även i vårt fall. Vi inom kultur och fritid fick de hårdaste besparingskraven.”

Studieförbunden prioriteras ned

När kultur- och fritidsförvaltningen fått sitt sparbeting beskriver tjänstepersonerna hur en process tar vid som slutar i att nämnden fastställer budget för kommande år. I processens värderas olika verksamheter, utifrån den budgetram som kommunfullmäktige fastställt. De flesta kultur- och fritidsförvaltningar har fasta kostnader i form av lokaler och avtal, vilket innebär att utrymmet för prioriteringar minskar. Personalkostnader är inte på samma sätt ”fasta”, men flera av de intervjuade ger ändå uttryck för att man i det längsta drar sig för att säga upp medarbetare, även om det också händer.

Inte i något fall nämns att anslagen till studieförbunden skulle vara särskilt prioriterade i den budgetprocess som följer på besparingskrav. Det är här viktigt att ha i minnet att vi valt att studera just ett antal kommuner där studieförbunden drabbats av neddragningar. Så är det naturligtvis inte alltid. Man kan naturligtvis också hävda att generella anslag till studieförbund i sig innebär en prioritering. Många verksamheter inom kultur- och fritidsområdet får inte några kommunbidrag alls.

Framför allt tre områden återkommer i svaren och tycks vara vägledande i den prioriteringsprocess som följer på besparingskrav i kommunernas kultur- och fritidsverksamhet.

Barn- och ungdomsverksamhet

Kultur- och fritidsverksamhet riktad till barn och ungdomar är det område som rankas högst i ”prioriteringslistan”. Verksamhet riktad till unga ska skyddas, är ofta budskapet från politikerna, vilket tjänstepersonerna redan från start i en prioriteringsprocess har att förhålla sig till. Särskilt i mindre kommuner är Kulturskolan det område som man vill värna.

”Kultur- och fritidssatsningar som riktar sig barn och ungdomar är alltid prioriterade. Stödet till idrottsföreningar och fritidsgårdar vill ingen politiker dra ned på.”

”Det tyngsta skälet att dra ned på studieförbunden är att det inte drabbar barn och unga alltför hårt.”

”Vi har haft väldigt undermåliga lokaler till Kulturskolan och där är vår ambition att kunna flytta till lite bättre lokaler och det medför kostnader.”

Bibliotek

I många små kommuner är biblioteket den enda offentliga kulturinstitutionen. Det är också den enda verksamhet inom kultur- och fritidssektorn som rymmer lagstadgade skyldigheter för kommunerna. Det verkar finnas en stark vilja att värna biblioteken, framför allt i de mindre kommunerna. Det nämns att besparingar får direkta och synbara återverkningar på servicen, vilket man ofta vill undvika. Det kan exempelvis handla om en halvtids bibliotekarietjänst, minskade öppettider och nedläggning av en biblioteksfilial.

”Barnbibliotekarietjänsten drog vi in. En halv miljon sparade vi där, men det var inget lätt beslut.”

Lokala föreningar

 Ett aktivt föreningsliv inom kultur- och fritidsområdet ses som betydelsefullt för kommunen. Flera nämner särskilt de lokalt baserade föreningar som inte är knutna till någon riksorganisation, där de kan få stöd.

”Jag tror inte att studieförbunden ses som så avgörande för ett levande kulturliv, jämfört med de lokala kulturföreningarna.”

På direkt fråga bekräftar flera tjänstepersonerna den betydelse som studieförbunden har för föreningslivet, men ingen nämner detta spontant under intervjuerna.

Prioriteringarna – i ett nationellt perspektiv

Ett nationellt perspektiv på kommunernas utgifter på kulturområdet ges i rapporten Samhällets utgifter för kultur 2016från Myndigheten för kulturanalys.

Figur: Kommunernas kostnader för kultur 2007-2016 per område. Miljoner kronor. 2016 års priser. (Källa: Myndigheten för kulturanalys, 2017: Samhällets utgifter för kultur 2016.

Kommunernas kostnader för kultur 2007–2016

I figuren framgår det tydligt hur kommunernas kulturanslag prioriteras mellan olika områden, och att studieförbunden inte bara är lägst prioriterat utan också det enda område som mellan 2007 och 2016 har fått minskade anslag.

Av rapporten framgår det i övrigt att storleken på kulturanslagen varierar avsevärt mellan olika kommuner, från 585 till 2 686 kronor per invånare, år 2016. Även kulturens andel av kommunernas totala verksamhetskostnader skiftar, från 1,1 procent till 5,2 procent. 

Den bistra verkligheten

En samlad bild från intervjuerna med kommunernas tjänstepersoner inom kultur- och fritidsområdet är att de ger uttryck för att befinna sig i en bister ekonomisk verklighet. Det gäller i första hand de glesbygdskommuner som ingår i urvalet. Vikande befolkningsunderlag och en åldrande befolkning gör det svårt att upprätthålla en god samhällsservice. Ofta får kultur- och fritidsverksamheten stå tillbaka när resurserna tryter. Följande citat ger en beskrivning av läget:

”Det är klart att besparingarna drabbar hårt. Vi har till exempel lagt ner badhuset här i kommunen. Det var i dåligt skick så det krävdes både underhåll och reparationer. Det slutade med att badhuset lades ned.”

”Kulturen är väldigt slimmad i många kommuner. Så här mycket finns på biblioteket, ska vi avskeda någon där?”

”Det här var som att välja mellan pest och kolera, och så tror jag politikerna kände också, även om de har beslutat om effektiviseringen själva.”

”Till slut går det inte att osthyvla mer. Man kan inte hyvla av en verksamhet hur mycket som helst.”

Prioriteringsfaktorer

Det ”kritiska läget” för studieförbunden uppstår alltså i samma stund kultur- och fritidsnämnden ska fastställa sin budget för kommande år. Vi har konstaterat att neddragningen för studieförbunden sker utifrån att andra verksamheter prioriteras högre, framför allt barn- och ungdomsverksamhet men även bibliotek och stöd till lokalt baserade föreningar. Det finns några andra faktorer som framskymtar, och som också kan ha mer eller mindre stor relevans i den process som leder fram till att anslagen till studieförbunden minskar.

Minskad närvaro, synlighet och verksamhet

Nästan samtliga intervjuade tecknar en bild av studieförbunden som allt mer frånvarande och osynliga i kommunerna. Utsagorna har skiftande karaktär, men just detta tema med variationer lyfts ofta fram som svar på en öppet ställd fråga om hur man ser på studieförbundens roll i kommunen.

Ibland framhålls bristen på lokal närvaro rent fysiskt, så till vida att studieförbunden, eller allt fler av dem, inte längre har några kontor med anställda medarbetare i kommunen.

Många nämner (ibland i nästan nostalgiska termer) att de tryckta kursprogrammen som tidigare delades ut till kommuninvånarna höst och vår inte längre finns kvar. Det här väcker också frågor om studieförbundens förändrade verksamhet, så till vida att den öppna kursverksamheten riktad till allmänheten inte är lika omfattande längre. Ibland leder samtalen vidare till resonemang om människors förändrade fritidsvanor, ideellt engagemang, digitalisering och så vidare. Från kommunföreträdarnas horisont blir ändå slutsatsen att utvecklingen knappast bidrar till att göra studieförbunden mer synliga i kommunen. Fyra citat från fyra olika kommuner illustrerar resonemangen:

”Jag ser ju att de inte har samma utbud som tidigare när det gäller kurser.”

”Tidigare fick ju alla i kommunen ett kursprogram hem i brevlådan, numera får man leta själv.”

”Nu har de inga program längre. Man måste söka själv och vara aktiv i sitt letande.”

”I vår kommun upplevs studieförbunden som avlägsna och främmande. Om de saknar representation på orten är det mycket svårt att veta vilka de är och vad de gör.”

I några fall framhålls att studieförbundens verksamhet i kommunen minskat rent volymmässigt, och att detta är ett argument för minskade anslag:

”Vi har tittat på studieförbundens verksamhet under flera år, och tydligt sett hur de dragit sig bort från kommunen. Verksamheten har dalat, även på timnivå och det har politikerna sett.”

Det kan möjligtvis vara så att utvecklingen befinner sig i en nedåtgående spiral, där minskade anslag i en kommun leder till att studieförbund medvetet eller omedvetet prioriterar ned sin verksamhet i denna kommun, med minskad närvaro och synlighet som följd, vilket i sin tur blir ett skäl till ytterligare neddragningar. Ingen av de intervjuade kan dock bekräfta att studieförbunden medvetet har dragit sig bort från kommunen som en konsekvens av minskade anslag. Däremot förs, i några fall, resonemang som kopplar utvecklingen till samhällets ökade urbanisering och centralisering.

”Jag vet inte hur de tänker och resonerar i studieförbunden. Om de vill sprida sig över regionen eller helst vara i de större städerna.”

Bristande kunskap om studieförbunden?

Ingen samstämmig bild framkommer när de intervjuade tjänstepersonerna ombeds värdera hur stor kunskapen är om studieförbunden och den verksamhet de bedriver. Dels varierar kunskapsnivån hos tjänstepersonerna själva, dels ger de uttryck för en splittrad bild vad gäller politikernas kunskap om studieförbunden. Man måste också ha i minnet att utsagorna om politikernas kunskaper bygger på tjänstepersonernas bedömningar, och att de därför ska tolkas med försiktighet.

I några fall spekuleras i kopplingar mellan osynlighet, politikers bristande kunskap och politiska beslut:

”I dag är studieförbunden ganska osynliga, som politiker vet man nog inte riktigt vad de gör, och det gör att politikerna ifrågasätter mer. De ser ju de föreningar som är verksamma i kommunen och då blir det naturligt att man värnar mer om dem.”

Men bilden är inte entydig:

”Det är ju föreningarna som håller byarna vid liv. Det är matlagning, slöjd och dans. Vuxenskolan och ABF är inblandade i mycket av det som sker.”

Något som flera påpekar är vikten och värdet av kontinuerlig dialog mellan kommunföreträdare och studieförbunden:

”Det kommer ju en massa nya politiker hela tiden. Så det gäller att utbilda och utbilda dem igen.”

Sannolikt är det en rad olika faktorer som påverkar kunskapen om studieförbunden. Det går dock inte att belägga att bristande kunskap skulle vara ett avgörande skäl till att kommunernas anslag minskar.

Rättvisetänkande och jämförelser

I några kommuner verkar det finnas ett slags rättvisetänkande som gör att neddragningar ska fördelas mellan olika aktörer inom kultur- och fritidssektorn:

”Första vändan sparade man in mycket på kulturföreningarna. Andra vändan fanns ingen annan möjlighet än att gå på studieförbunden, för vi kunde inte spara mer på biblioteket och inte heller på kulturskolan, för vi klarade inte av de köer som redan fanns där.”

Att studieförbunden i de fall som studerats här har drabbats av nedskärningar innebär inte att andra verksamheter gått fria. Några kommuner har erfarenhet av tidigare nedskärningar och då har man tillämpat ”osthyvelprincipen”, det vill säga att alla verksamheter inom kultur och fritid drabbas av lika stora neddragningar.

I beslutsunderlagen inför budgetarbetet händer det också att kommuner gör jämförelser med vad närliggande kommuner ger för generellt anslag till studieförbunden. Här förekommer både uträkningar som gäller kronor per invånare och anslaget relaterat till olika volymmått, studietimmar, deltagare etc.

Relationen mellan politiker och tjänstepersoner i beslutsprocessen

Frågan om relationen mellan politiker och tjänstepersoner är inte helt lätt att få grepp om. Många av kommunerna i studien är relativt små, med ett litet antal tjänstemän och informella kontaktvägar mellan förvaltningens medarbetare och politikerna i nämnden.

Det framträder ändå en bild som innebär att tjänstepersonerna lämnar beslutsunderlag, i form av ekonomiska kalkyler, konsekvensbeskrivningar etc. Dessa kan vara mer eller mindre omfattande och genomarbetade:

”Vi verksamhetschefer tog fram ett förslag med totalt 19 olika neddragningar eller sådant som skulle öka intäkterna. Det var allt från höjda avgifter på sporthallar och att vi skulle stänga ett av våra bad till att dra ner på olika bidrag. Sedan fick nämnden ta beslut om vilka av dessa förslag som skulle gå vidare till kommunstyrelsen.”

Det förekommer också att politikerna inför ett budgetarbete ger signaler om åt vilket håll man vill se besparingen:

”Nämnden kan ge signaler, till exempel att vi ska skydda barn- och ungdomsverksamhet.”

Att politikerna fattar besluten är uppenbart, men tjänstepersonernas inflytande ska knappast underskattas. I ett påverkansarbete är det nog därför värdefullt att etablera relationer med både politiker och tjänstepersoner.

Studieförbunden och politiken

I de kommuner som ingår i studien framkommer inget som tyder på att det är särskilt vanligt med några mer principiellt ideologiskt färgade ställningstaganden som explicit riktar in sig mot anslagen till studieförbunden. Endast i något fall finns redan initialt ett medskick från politikerna att studieförbunden är ett tänkbart område för neddragningar:

”Ordföranden pekade ut studieförbunden, men med respekt för de konsekvensanalyser som vi tjänstemän skulle göra.”

Det går naturligtvis inte att utesluta att kritiska åsikter finns och förs fram i olika sammanhang, men att det skulle finnas någon allmän uppfattning mot kommunanslag till studieförbund ger inte denna studie några belägg för. Ett uttryck för detta är ju också det faktum att samtliga kommuner fortfarande ger stöd till studieförbunden.

I några kommuner har det visserligen förekommit diskussioner i nämnden rörande stödet till studieförbunden – och ibland ventileras skilda uppfattningar. I allmänhet verkar dock stödet till studieförbunden inte vålla några särskilt uppslitande politiska strider, varken på nämndnivå eller mer övergripande i kommunfullmäktige:

”Nej det var samsyn om nedskärningarna.”

”Politiken var relativt enig. Vi diskuterade ju, men när vi var färdiga med det var vi nog relativt överens om vad vi skulle göra.”

”Jo, studieförbunden har varit uppe till diskussion.”

De intervjuade har en ganska vag uppfattning om i vilken utsträckning kommunpolitikerna intresserar sig för studieförbunden. Deras svar här är mer antaganden, som ändå visar att studieförbunden och de kommunala anslagen till dem inte är en fråga som ägnas nämnvärt stort intresse.

Reaktioner från studieförbunden

Hur har studieförbunden reagerat och agerat i samband med att kommunerna minskat på anslagen? Svaren på frågan skiljer sig något åt i formuleringarna, men har ändå likartad innebörd. En sammanfattande bedömning är att studieförbunden har reagerat, men knappast särskilt kraftfullt. Så här lyder svaren från några av kommunerna:

”Nej, några större protester har det inte varit. De fick ju ta del av beslutet och undrar väl vad som händer.”

”Vår kontaktperson från bildningsförbundet uttryckte sin besvikelse. I övrigt har jag inte hört något från enskilda studieförbund.”

”Det var ingen jättestorm, om man säger så. De hörde av sig och tyckte det var fel. Och hade en dialog med vår nämndsordförande och sa att det var fel. Jag tror också de agerade genom Bildningsförbundet på något möte.”

”Vi tog in de två studieförbund som har lokalkontor här i kommunen. Naturligtvis var de inte positiva till det här, men det var ju ingen annan heller.”

Ingen av de intervjuade nämner några större opinionsyttringar i samband med nedskärningarna, varken från allmänheten, föreningslivet, media eller några andra:

”Vi har fått en del reaktioner, och det skrevs väl lite om det i tidningarna. Inte mer än så.”

”Det var tyst. Inga medborgarförslag eller upprörda medborgare som jag känner till i alla fall.”

Konsekvenser av neddragningarna

Svaren är ganska diffusa när tjänstepersonerna ställs inför frågan om vad neddragningarna har fått för följder. Några mer omfattande konsekvensanalyser är sällsynta i prioriteringsskedet, och även när nedskärningen är genomförd. Att påvisa orsakssamband är vanskligt och de flesta kan inte svara på frågan, utan det blir mest spekulationer:

”Jag kan inte se några direkta effekter, men jag har inte analyserat det på djupet. Volymen på verksamheten är ungefär som tidigare. Men om man verkligen går på djupet får man kanske en annan bild.”

”Jag kan inte se några tydliga effekter. Redan tidigare hade vi kräftgång på studieförbundsverksamhet. Det är bara ett av studieförbunden som har lokal här i kommunen. Men det är klart, det är inte lättare att bedriva verksamhet på en liten ort när stödet minskar.”

En av kommunerna i urvalet, Gävle, har genomfört en extern utredning, Kartläggning av stöd till studieförbunden i Gävle kommun(Public Partner, maj 2017). Utredningen beskriver studieförbundens verksamhet i kommunen samt kommunbidragen, främst i kvantitativa termer. Rapporten avslutas med några rekommendationer om områden att fokusera vidare på, bland annat vad gäller samtalsforum mellan studieförbund och kommun samt kriterier för fördelning av bidragen.

Andra stödformer i kommunen

Frågan om hur bidragen till studieförbunden fördelas har inte diskuterats mer ingående i denna studie. I de flesta kommuner som ingår finns det ändå någon form av kvantitativt fördelningssystem som helt eller delvis följer modellen för fördelning av det statliga anslaget till studieförbunden.

Vid sidan om de generella bidragen till studieförbunden och de reguljära föreningsbidragen finns även i kommunerna olika projektstöd eller ”fria pengar” som ett sätt för kultur- och fritidsförvaltningarna att kunna stödja initiativ i civilsamhället. Det är sällan stora belopp det är fråga om, men för det mesta är även studieförbunden berättigade att ta del av dessa medel. Det förefaller dock vara ovanligt att studieförbunden ansöker om sådana medel, utan det är främst lokala föreningar och grupper som tar dem i anspråk.

Det är även ovanligt att studieförbunden gör mer omfattande insatser vid sidan om den reguljära verksamheten. I något fall nämns deras engagemang i lokala ungdoms- och kulturhus samt deras medverkan i större utåtriktade kulturarrangemang.

Bilden av studieförbunden

Under intervjuerna ställdes en mer öppen fråga om bilden av studieförbunden i kommunerna, i relation till deras roll i lokalsamhället och till övrig verksamhet inom kultur- och fritidsområdet.

Här är det alltså mer fråga om de intervjuades reflektioner, utifrån deras erfarenheter och kunskap, som självfallet varierar. Det är en i grunden positiv bild av studieförbunden som förmedlas, men också en del frågetecken vad gäller studieförbundens vilja och förmåga att vara en proaktiv samverkanspart när kommunens kultur- och fritidsverksamhet formas. Återigen görs kopplingar till studieförbundens bristande närvaro i kommunerna liksom till deras kapacitet och ambition att uppmärksamma och medverka till att möta lokala utmaningar på kultur- och fritidsområdet. Några citat får illustrera hur tankarna går:

”Under 2015 när vi hade många nyanlända frågade vi studieförbunden om de kunde göra något på våra två boenden, men de hörde inte av sig. Det hade varit ett bra tillfälle för dem att lyfta sin status bland politikerna.”

”Det är viktigt att studieförbunden är aktiva och visar vad de har att erbjuda. Jag kan tycka att de blivit mer anonyma i kommunen, jämfört med för några år sedan.”

”Cirkelformen är kanske inte så efterfrågad längre.”

[1]Nämnds- och förvaltningsorganisationen liksom namn på nämnder och förvaltningar varierar i olika kommuner, men vanligtvis handhas studieförbundsfrågorna inom den förvaltning som ansvarar för kultur- och fritidsfrågor. Genomgående används i rapporten begreppet kultur- och fritidsförvaltning.

Kapitel 1

Förord

De tio studieförbunden finns över hela Sverige, med verksamhet i landets samtliga kommuner. Varje år deltar över 955 000 personer i studieverksamheten. Studieförbundens kulturverksamhet, med föreläsningar, utställningar och konserter är …

Kapitel 2

Bakgrund

Kommunernas generella anslag till studieförbunden har minskat under en följd av år. Enligt Folkbildningsrådets rapport Kommunernas och landstingens/regionernas bidrag till studieförbunden 2015-2017(Folkbildningsrådet 2018) har anslagen minskat från 644 miljoner kronor …

Kapitel 4

Sammanfattande reflektioner

Ett motiv för genomförandet av denna studie är att öka kunskapen om hur studieförbunden ska kunna vända, eller åtminstone hejda utvecklingen med allt mindre generella kommunanslag. De som berörs av …

Kapitel 5

Referenser

Folkbildningsförbundet (nuvarande Studieförbunden i Samverkan) (2005): Behöver din kommun personlig utveckling? Folkbildningsförbundet (nuvarande Studieförbunden i Samverkan) (2011): Läge för dialog – en studie om studieförbund och kommuner. Folkbildningsförbundet (nuvarande Studieförbunden i Samverkan) …